輕罪治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵與路徑構(gòu)建

作者：盛大友等*

*本文系 2023 年度安徽省人民檢察院檢察工作現(xiàn)代化研究重點(diǎn)課題《輕罪治理現(xiàn)代化研究》（2023001）的階段性成果。課題負(fù)責(zé)人：盛大友，安徽省人民檢察院副檢察長。課題組成員：劉斌、王平偉、韓虎。

【關(guān)鍵詞】

輕罪治理現(xiàn)代化 犯罪附隨后果 起訴裁量權(quán) 輕罪綜合治理

【摘要】

近年來，輕罪案件數(shù)量逐漸增多，輕罪治理問題引起廣泛關(guān)注。輕罪治理面臨犯罪附隨后果制度不盡完善、起訴裁量權(quán)行使存在不足、輕罪案件訴訟程序亟須優(yōu)化等現(xiàn)實(shí)困境?，F(xiàn)階段，以宣告刑為三年有期徒刑以下刑罰、免予刑事處罰作為輕罪案件的界定標(biāo)準(zhǔn)更為科學(xué)合理；應(yīng)通過探索犯罪附隨后果制度配套改革，優(yōu)化起訴裁量權(quán)運(yùn)行機(jī)制，完善緩刑執(zhí)行配套措施，建立輕罪綜合治理中心等措施，推進(jìn)輕罪治理現(xiàn)代化。

一、輕罪治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵分析

（一） 輕罪案件的界定

目前，理論界與實(shí)務(wù)界對應(yīng)采用宣告刑還是法定刑作為輕重犯罪的界定依據(jù)存在爭議。筆者建議，以宣告刑為三年有期徒刑以下刑罰、免予刑事處罰作為輕罪案件的界定標(biāo)準(zhǔn)。理由如下：一是宣告刑是在法定刑基礎(chǔ)上，根據(jù)個案具體情節(jié)對犯罪應(yīng)受刑罰輕重的綜合評判，以宣告刑界定輕罪更符合矛盾的特殊性原理。二是以三年有期徒刑作為分界線，與刑法界定犯罪圈的模式相吻合，也符合近年來最高法、最高檢對輕罪案件的統(tǒng)計口徑。三是免予刑事處罰仍屬有罪，理應(yīng)納入輕罪范疇。四是以宣告刑為基準(zhǔn)界定輕罪可以使輕罪治理覆蓋多數(shù)犯罪類型和刑事訴訟全過程，更加契合當(dāng)前輕罪治理理論研究和實(shí)踐探索的需要。

（二）輕罪治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

從社會治理的角度出發(fā)，犯罪治理不僅包括國家公權(quán)力機(jī)關(guān)通過行使刑罰權(quán)對犯罪進(jìn)行懲罰，還應(yīng)當(dāng)包括國家公權(quán)力機(jī)關(guān)與社會組織、公民等聯(lián)合實(shí)施犯罪預(yù)防、犯罪者矯治和被侵害利益恢復(fù)等活動。輕罪治理屬于犯罪治理的重要內(nèi)容，輕罪治理現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化和犯罪治理內(nèi)涵、要求在輕罪領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是具有中國特色、與社會治理現(xiàn)代化相結(jié)合的治罪與治理并重的輕罪治理體系，應(yīng)體現(xiàn)目的現(xiàn)代化、處理模式現(xiàn)代化和社會價值實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，涵蓋預(yù)防、懲處、治理輕罪的理念、立法、執(zhí)法、司法、社會處置等方面。

主要包括：在執(zhí)法司法理念上，推行適合輕罪治理的寬緩刑事政策；在刑事立法上，依據(jù)刑法謙抑性原則構(gòu)建輕罪出罪免刑體系、入罪量刑體系和處遇措施；在行政執(zhí)法上，發(fā)揮前端、中端、后端的預(yù)防、懲罰、治理作用；在刑事司法上，構(gòu)建輕罪從快從簡訴訟機(jī)制；在預(yù)防犯罪上，通過綜合施策、靶向治理遏制輕罪滋生的苗頭等。

（三）檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)輕罪治理現(xiàn)代化的實(shí)踐依據(jù)

第一，發(fā)揮訴訟監(jiān)督職能，維護(hù)公平正義的應(yīng)然職責(zé)。當(dāng)前司法實(shí)踐中涉及侵犯經(jīng)濟(jì)、社會管理秩序的法定犯明顯增多，該類案件侵犯的法益表現(xiàn)為集體法益或偏向于集體法益，很多為抽象危險犯，行為人的罪責(zé)程度和主觀惡性不直觀，人身危險性相對較低。①但案件處理有時會引發(fā)社會關(guān)注，直接影響人民群眾對公平正義的感受度。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加大監(jiān)督力度，對相關(guān)行為的社會危害性進(jìn)行實(shí)質(zhì)判斷，對罪名對應(yīng)法定刑雖然較輕，但犯罪性質(zhì)和手段惡劣、主觀惡性深的犯罪嫌疑人、被告人，堅決依法予以追訴，以震懾、遏制犯罪；對社會危害性不大、沒有刑事處罰必要性的案件，及時監(jiān)督公安機(jī)關(guān)撤案，以高質(zhì)效監(jiān)督辦案維護(hù)公平正義、提升社會治理效能。

第二，推動案件繁簡分流，實(shí)現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)的必然選擇。檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)在偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制下推進(jìn)組織聯(lián)席會議、聯(lián)合調(diào)研、同堂培訓(xùn)等，適時開展類案分析研判，統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)督理念，有效解決了部分法定犯不起訴率高、程序空轉(zhuǎn)浪費(fèi)執(zhí)法司法資源的問題，同時將案件繁簡分流向前延伸至偵查環(huán)節(jié)，推動繁案精辦、簡案快辦，切實(shí)以從快、從簡的處理模式推進(jìn)刑事訴訟向更有利于國家治理現(xiàn)代化的方向轉(zhuǎn)型。

第三，促進(jìn)綜合治理，提升治理水平的現(xiàn)實(shí)路徑。輕罪治理現(xiàn)代化是一個系統(tǒng)工程，檢察機(jī)關(guān)國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位和保障國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的職能任務(wù)，決定了檢察機(jī)關(guān)有優(yōu)勢也有責(zé)任加強(qiáng)與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)及其他司法機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作，監(jiān)督推動行政主管機(jī)關(guān)在社會治理中充分發(fā)揮主體作用，優(yōu)先完善作為前置法的行政法，依法限縮刑事處罰范圍。同時，貫徹恢復(fù)性司法理念，完善相對不起訴制度并做好不起訴后的行政處罰銜接工作，推動形成高效便捷的輕罪治理協(xié)同體系，以更低的治理成本實(shí)現(xiàn)最佳的社會治理效果。

二、輕罪治理現(xiàn)代化面臨的現(xiàn)實(shí)困境

（一）輕罪犯罪附隨后果制度不盡完善

輕罪犯罪附隨后果過于嚴(yán)苛。輕罪犯罪人被判處刑罰后，被終生冠以犯罪人的標(biāo)簽，依法需承擔(dān)永久的報告義務(wù)，還需接受包括開除公職、從業(yè)禁止、吊銷執(zhí)業(yè)許可證、限制積分落戶等一系列后續(xù)懲罰，更為嚴(yán)重的，其子女可能在上學(xué)、就業(yè)、參軍等方面受到影響，這些后果比刑罰本身更嚴(yán)厲。司法實(shí)踐中，前科劣跡也是選擇強(qiáng)制措施、再次相對不起訴、適用緩刑的重要考量因素。

（二）起訴裁量權(quán)行使存在不足

一是立法供給不足，相對不起訴標(biāo)準(zhǔn)模糊。刑事訴訟法第 177 條第 2 款規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對犯罪情節(jié)輕微的案件可以作出相對不起訴的情形，但對該條款中的“犯罪情節(jié)輕微”和刑法中“情節(jié)顯著輕微”“情節(jié)較輕”的區(qū)分缺乏具體規(guī)范指引。同時“不需要判處刑罰或者免予刑事處罰”依據(jù)刑法總則第 37 條還是刑法分則的相關(guān)規(guī)定來作出，存在爭議，司法裁量空間較大。

二是思想認(rèn)識存在偏差，不同程度存在構(gòu)罪即訴觀念。特別是有的地方將不起訴案件作為案件質(zhì)量評查的重點(diǎn)，導(dǎo)致一些檢察官顧慮較多，為規(guī)避風(fēng)險、避免被追責(zé)而不愿、不敢行使不起訴裁量權(quán)。

（三）輕罪案件訴訟程序亟須優(yōu)化

推動案件繁簡分流、快慢分道，提升輕罪治理效能，不能僅靠檢察機(jī)關(guān)“一家獨(dú)奏”，而要“多家聯(lián)臺”攜手推進(jìn)，需要檢察機(jī)關(guān)協(xié)同相關(guān)部門積極推進(jìn)符合輕罪治理的從輕、從快程序適用，探索符合輕罪治理的特定訴訟程序，訴訟過程中更加突出化解社會矛盾，修復(fù)因犯罪行為破壞的法益；更加注重對被告人、犯罪嫌疑人行為的矯治，促使其悔過自新；更加強(qiáng)調(diào)準(zhǔn)確評估犯罪嫌疑人社會危險性和追訴必要性，慎用羈押性強(qiáng)制措施，減少對輕微刑事案件的起訴，切實(shí)減輕當(dāng)事人訟累和訴訟程序給當(dāng)事人造成的負(fù)面影響，促進(jìn)其回歸社會。

三、推進(jìn)輕罪治理現(xiàn)代化的路徑

（一）探索犯罪附隨后果制度配套改革

一是通過立法明確犯罪附隨后果。在我國，不僅公務(wù)員法、教師法、執(zhí)業(yè)醫(yī)師法等規(guī)定了犯罪附隨后果，甚至地方法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件中也時有涉及。如住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定的部門規(guī)章《建造師執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定》中明確，有犯罪記錄的，不得取得建造師資格證。該規(guī)定顯然與立法法第 91 條規(guī)定②的精神不符。建議從立法層面予以規(guī)制，如將立法法第 11 條下列事項(xiàng)只能制定法律：“（四）犯罪和刑罰”修改為“（四）犯罪、刑罰及犯罪附隨后果”，從立法上將犯罪附隨后果的創(chuàng)制限于較高層級的法律，③從源頭上減少犯罪附隨后果的適用范圍。

二是建立寬嚴(yán)相濟(jì)的微罪犯罪記錄封存制度。相較于我國僅針對未成年犯罪人設(shè)置了犯罪記錄封存制度，世界上多數(shù)國家和地區(qū)都不同程度規(guī)定了成年人犯罪記錄封存制度。借鑒域外立法，結(jié)合我國司法實(shí)踐，筆者建議建立寬嚴(yán)相濟(jì)的微罪犯罪記錄封存制度，兼顧保護(hù)犯罪人合法權(quán)益與維護(hù)社會公共利益，拓寬犯罪記錄封存制度適用范圍。從現(xiàn)行司法實(shí)踐來看，可修改犯罪記錄封存制度，將一般主體被判處一年有期徒刑以下刑罰、免予刑事處罰的犯罪記錄自動封存，不再以此評判行為人及其親屬，以促進(jìn)其更好融入社會。司法機(jī)關(guān)為辦案需要可對封存管理的微罪犯罪記錄申請查詢，在符合一定條件時應(yīng)當(dāng)解封，如犯新罪、發(fā)現(xiàn)漏罪或撤銷不起訴決定后不符合封存條件等情形。

（二）優(yōu)化起訴裁量權(quán)運(yùn)行機(jī)制

第一，賦予審查起訴權(quán)裁量空間。基于當(dāng)前我國犯罪結(jié)構(gòu)已發(fā)生重大變化的實(shí)際情況，從社會治理的現(xiàn)實(shí)需要來看，不起訴的范圍不應(yīng)僅限于微罪，對所有犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的輕刑案件都應(yīng)納入審查范圍。另，刑法第 37 條是獨(dú)立的免責(zé)事由④，尤其在輕罪占比持續(xù)上升的背景下，其獨(dú)立價值更應(yīng)予以肯定。檢察機(jī)關(guān)在行使起訴裁量權(quán)時，應(yīng)綜合案件事實(shí)、犯罪情節(jié)、社會影響等各種考量因素進(jìn)行判斷，而不必陷入適用刑法總則還是分則的困擾。

第二，明晰起訴裁量權(quán)的考量因素。英國、美國、德國、法國對于證據(jù)充分案件不要求必須起訴，需考量公共利益后決定是否起訴。考量因素通常包括犯罪的社會危害性、行為人狀況、被害人權(quán)益等，此外還要將非犯罪化、非刑罰化處罰措施與起訴作為保護(hù)公共利益的手段進(jìn)行比較而后作出決定。⑤筆者建議從以下角度明確檢察機(jī)關(guān)起訴裁量權(quán)的考量因素，進(jìn)行個案實(shí)質(zhì)化綜合評判。

一是犯罪事實(shí)概況。主要包括犯罪行為的社會危害性和犯罪情節(jié)。社會危害性包括行為所侵犯的法益、行為的性質(zhì)與手段、造成危害結(jié)果、犯罪動機(jī)及目的等。犯罪情節(jié)主要考量是否存在阻卻違法事由，是否屬于預(yù)備犯、中止、未遂、初犯等情形。

二是人身危險性因素。主要考察行為人的基本情況、犯罪起因及行為人在案發(fā)前后的表現(xiàn)。行為人基本情況包括年齡、性格、職業(yè)經(jīng)歷、家庭環(huán)境、日常表現(xiàn)等因素。犯罪起因是指引起和推動行為人產(chǎn)生犯罪意圖的事實(shí)。如行為人因生活困境盜竊，比單純求財盜竊的人身危險性更小。可著重考察行為人日常生活表現(xiàn)、有無前科、事后認(rèn)罪悔罪態(tài)度等，以此判斷其人身危險性。此外，還應(yīng)兼顧法律人性化因素，如是否會導(dǎo)致被扶養(yǎng)人陷入困境等。

三是社會核心價值評判。從群眾關(guān)切的社會價值觀審視對犯罪嫌疑人刑事追責(zé)的必要性，社會成員對追訴犯罪嫌疑人的心理預(yù)期。兼顧訴訟成本與刑罰預(yù)期效果，非刑罰化處罰措施能否實(shí)現(xiàn)公正、是否符合公眾期待，法律規(guī)定及政策變動因素亦應(yīng)納入考量范疇。

四是量刑情節(jié)綜合評判。著重審查案件當(dāng)事人之間和解、被害人過錯及訴求等因素，判斷起訴必要性。

第三，提升檢察人員行使起訴裁量權(quán)的主動性 。

一 是 更 新 辦 案 理 念 ，敢 于 運(yùn) 用 起 訴 裁 量權(quán)。尤其對可訴可不訴的案件，檢察官應(yīng)積極發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)訴前主導(dǎo)作用，多維度、深層次考量訴與不訴的效果，實(shí)現(xiàn)辦案“三個效果”的有機(jī)統(tǒng)一。

二是健全起訴裁量權(quán)行使配套保障機(jī)制。通過深化審查起訴階段律師辯護(hù)全覆蓋工作、優(yōu)化量刑評估機(jī)制、用足用好專家咨詢委員會等“外腦”、充分發(fā)揮檢察聽證作用等，為檢察官規(guī)范準(zhǔn)確行使起訴裁量權(quán)提供外部助力。

三是完善糾錯與容錯并存、追責(zé)與保護(hù)并重的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。對存在故意或重大過失，導(dǎo)致不起訴決定錯誤的，嚴(yán)肅追究辦案檢察官相應(yīng)責(zé)任；對檢察官履行了充分注意義務(wù)，無故意或重大過失，因認(rèn)識分歧而作出不起訴決定的，即使事后被認(rèn)定為不起訴決定不當(dāng)，一般也應(yīng)采取容錯機(jī)制，減少檢察官行使不起訴裁量權(quán)的后顧之憂。

（三）完善緩刑執(zhí)行配套措施

一是研發(fā)“社矯碼”等智能化監(jiān)管手段，實(shí)現(xiàn)對審后的社區(qū)矯正人員進(jìn)行數(shù)字監(jiān)管、數(shù)字辦案、數(shù)字監(jiān)督和數(shù)字治理。在功能上，通過精準(zhǔn)定位、電話自動巡警、軌跡查詢、定時打卡等多種方式，實(shí)現(xiàn)自動抓取、分析、生成緩刑人員活動軌跡報告，以及通過云教育、視頻連線、遠(yuǎn)程取證、云送達(dá)等功能，為執(zhí)行人員全面考察緩刑人員的現(xiàn) 實(shí) 表 現(xiàn) 、收 集 證 據(jù) 、預(yù) 防 違 法 犯 罪 等 提 供 幫助。同時，該程序也可實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)同步監(jiān)督公安機(jī)關(guān)執(zhí)行緩刑情況，使緩刑執(zhí)行更加精準(zhǔn)便捷，為司法裁量提供更客觀的事實(shí)和數(shù)據(jù)支撐。此外，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極推動將數(shù)字管控寫入相關(guān)法律法規(guī)，為對緩刑人員適用數(shù)字管控措施提供法律依據(jù)。

二是探索對緩刑人員制發(fā)“法院服務(wù)令”。建議針對常見多發(fā)、新類型的輕罪案件，通過立法明確檢察機(jī)關(guān)在提出緩刑量刑建議、法院在宣告緩刑時可以提出“法院服務(wù)令”，其內(nèi)容可包括法 治 宣 傳 、參 與 社 區(qū) 志 愿 服 務(wù) 、文 明 交 通 勸 導(dǎo)等。如，對環(huán)境污染、交通肇事類犯罪嫌疑人制發(fā)《社會志愿服務(wù)令》，依據(jù)案件具體情況裁量決定交通文明引導(dǎo)、巡山護(hù)林等社會志愿服務(wù)具體類型和時長。

（四）建立輕罪綜合治理中心

嘗試建立公、檢、法、司、律、公證、調(diào)解等單位一體化辦公的一站式輕罪綜合治理中心，實(shí)現(xiàn)輕罪協(xié)同辦案、類案研究、社會治理、犯罪預(yù)防等多種功能和價值。

一是建立一站式輕罪辦案中心。公、檢、法、司、律、公證、調(diào)解等單位入駐該中心，協(xié)作配合實(shí)現(xiàn)輕罪案件依法快速立案、快速偵查、快速調(diào)解、快速賠償、快速社會調(diào)查、快速審查起訴、快速聽證、快遞審判、快速救助、快速執(zhí)行，推動案件繁簡分流、快慢分道，提高司法效率。該中心主要辦理犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分，犯罪嫌疑人、被告人認(rèn)罪認(rèn)罰的案件，建議先從醉駕、交通肇事、輕傷害等案件開始試行。

二是建立一站式輕罪研究中心。借助該中心集中辦公優(yōu)勢，推動辦案數(shù)據(jù)信息共享，加強(qiáng)數(shù)據(jù)、類案分析研判，以會商意見、座談會紀(jì)要等形式統(tǒng)一執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)，明晰行政處罰與犯罪的界限，有效解決輕微犯罪，特別是部分法定犯不起訴率高的問題。入駐該中心的執(zhí)法司法單位、研究機(jī)構(gòu)等可針對輕罪類案特點(diǎn)、案發(fā)原因、發(fā)展態(tài)勢等進(jìn)行聯(lián)合調(diào)研、分析研判，總結(jié)梳理類案反映出的社會治理問題，深入剖析問題背后的原因，提出改進(jìn)工作、堵塞漏洞的意見建議。檢察機(jī)關(guān)可針對社會治理風(fēng)險點(diǎn)和監(jiān)督管理漏洞制發(fā)社會治理檢察建議，推動建章立制、訴源治理。

參考文獻(xiàn)：

①參見苗生明、楊先德：《論行政犯的處罰原則及其實(shí)踐》，載《政法論壇》2023年第2期

②立法法第91條第2款規(guī)定，部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。

③參見陳山、李沖宇：《積極改革刑法輕微罪體系的刑罰附隨后果制度》，載《四川法治報》2022年11月18日，第6版。

④參見孔忠愿：《彰顯“免予刑事處罰”條款司法功能》，載《檢察日報》2023年 4月 14日，第3版。

⑤參見祁建建：《域外檢察機(jī)關(guān)不起訴的公共利益考量》，載《人民檢察》2022年第 21期。