目次
一、中國式現(xiàn)代化對公益訴訟檢察工作的質(zhì)量要求
二、影響公益訴訟檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的因素
三、進一步完善提升公益訴訟檢察工作質(zhì)量的保障機制
黨的二十大報告明確提出以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興,全面擘畫了新時期的宏偉藍圖。檢察公益訴訟制度是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手,同時也是中國式現(xiàn)代化在法治領域的重要體現(xiàn),更是檢察工作現(xiàn)代化的關鍵載體。推動公益訴訟檢察工作高質(zhì)量發(fā)展,不僅關系新時期“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展,更是在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重要一環(huán)。
一、中國式現(xiàn)代化對公益訴訟檢察工作的質(zhì)量要求
結(jié)合黨的二十大報告關于中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求以及公益訴訟檢察的職能定位和價值取向,對公益訴訟檢察工作的質(zhì)量要求可以歸納為四個方面。
一是契合“國之大者”。檢察機關首先是政治機關,必須始終做到各項工作首先“從政治上看”。講政治是具體的,必須體現(xiàn)到服務經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展,體現(xiàn)到厚植黨的執(zhí)政根基上,黨中央關心什么、推進什么,檢察工作就要服務什么、保障什么。公益訴訟是督促之訴、協(xié)同之訴,只有依靠黨的堅強領導,才能統(tǒng)一思想認識,集中各方力量解決問題。良好的公益訴訟檢察監(jiān)督就是要胸懷“國之大者”,找準服務大局的著力點,聚力服務保障中央和各級黨委中心工作。
二是順應群眾期盼。《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》強調(diào),必須把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領域全過程。從民主權利到民生需求,從物質(zhì)層面到精神層面,都是群眾最關心、與群眾關系最密切的事,這是中國式現(xiàn)代化人民屬性的充分體現(xiàn)。公共利益從本質(zhì)上來說是人民利益,站穩(wěn)人民立場,堅持以人民為中心的發(fā)展思想,順應新時代人民群眾對美好生活的新需求,解決群眾急難愁盼,是高質(zhì)量公益訴訟檢察監(jiān)督的必備特征。
三是彰顯公平正義。公平正義是司法活動的生命線,更是人民群眾的基本法治訴求。準確適用法律、合理確定侵權方的法律責任、同案同辦等等,都是實現(xiàn)公平正義的內(nèi)在要求。辦理案件不僅要能經(jīng)受住法律的檢驗,更要契合人民群眾樸素的公平正義觀,讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。守住司法公正的底線,是中國式現(xiàn)代化建設的題中之義。
四是助力社會治理。黨的二十大報告提出,推進多層次多領域依法治理,提升社會治理法治化水平。公益訴訟檢察作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手,為追求社會治理效能而生。檢察機關在履行公益訴訟檢察職能中,應堅決摒棄就案辦案、孤立辦案、為辦案而辦案的思維模式,發(fā)掘公益訴訟案件的預防、教育、引導等功能,實現(xiàn)辦理一案、治理一片、整治社會面的效果。同時,還應有更高站位,在推動社會治理中豐富中國特色社會主義社會治理經(jīng)驗。
二、影響公益訴訟檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的因素
明確中國式現(xiàn)代化對公益訴訟檢察工作的質(zhì)量要求后,需要我們反向思考公益訴訟檢察實踐中,有哪些理念、做法、機制與中國式現(xiàn)代化的需求不相適應。從實際情況看,影響公益訴訟檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的因素主要有四個方面。
(一)選擇性立案
檢察機關在面對公益損害線索時,對于決定是否立案辦理或者作為何種公益訴訟案件辦理,具有較大選擇權,該選擇權有其客觀合理性,主要體現(xiàn)在兩個方面:一方面,檢察機關選擇性對相關線索進行辦理并無法律障礙。法律對檢察機關開展公益訴訟皆用“可以”“有權”等授權式表述,而不是“應當”“必須”等無選擇余地的強制性要求。另一方面,公益訴訟案件線索大量涌現(xiàn),導致檢察機關沒有能力不加選擇地開展公益訴訟工作。盡管有客觀合理性,但選擇性立案易滋生低質(zhì)監(jiān)督問題。一是趨易避難。比如,在刑事附帶民事公益訴訟案件與單獨民事公益訴訟案件之間,傾向于選擇刑事附帶民事公益訴訟案件,可以省去很多調(diào)查取證的煩瑣。二是“搭便車”。比如,對一些行政機關已經(jīng)在整改甚至整改即將完成的問題,作為公益訴訟案件立案,制發(fā)檢察建議,待行政機關整改完成,案件順理成章終結(jié)審查,這樣辦結(jié)案件因為行政機關的及時整改而具有了所謂良好辦案效果。但如此一來,稀缺的司法資源沒有用在“刀刃”上,監(jiān)督質(zhì)效不高
(二)過度追求宣傳效應
公益訴訟由于是新興檢察業(yè)務,打造亮點和典型的機會更多。有的檢察機關為了出成績,著力盯著公益訴訟新領域試圖打造“全國首例”“全省首例”;有的檢察機關存在“蹭流量”情況,不管該問題是否需要用公益訴訟的手段解決,只要契合社會熱點,就往公益訴訟案件上生搬硬套;等等。這種過度追求宣傳效應的辦案思維,在一定程度上浪費了司法資源,影響司法公信力,也將減損檢察公益訴訟制度的社會認同感。
(三)重辦案過程輕保護實效
實踐中,有的檢察機關把訴前程序當作辦理行政公益訴訟案件的全部,訴前檢察建議“一發(fā)了之”,只要行政機關按時回復就終結(jié)審查,做不到持續(xù)跟進監(jiān)督。民事公益訴訟案件中,對裁判結(jié)果的執(zhí)行情況跟蹤不足、監(jiān)督乏力。雖然檢察權歸根結(jié)底是一種程序性權力,但為保護公益而生的檢察公益訴訟,其實際的辦案效果終歸要體現(xiàn)在案涉的公共利益是否免受侵害或是否得到有效修復上。重過程,輕實效,很難取得良好辦案效果。
(四)存在廉政風險
與傳統(tǒng)檢察業(yè)務相比,公益訴訟檢察更具主動性,其廉潔風險也具有特殊性。檢察公益訴訟制度建立時間還不長,配套的監(jiān)督制約機制還不完善,存在權力尋租的空間。若不能及早從制度機制上加強監(jiān)督制約,將影響公益訴訟檢察監(jiān)督的制度效能。
三、進一步完善提升公益訴訟檢察工作質(zhì)量的保障機制
為進一步提升公益訴訟檢察工作質(zhì)量,可從以下五個方面著力完善公益訴訟檢察工作質(zhì)量保障機制。
(一)完善立案環(huán)節(jié)監(jiān)督機制
線索審查是公益訴訟案件辦理的第一道關口。根據(jù)最高人民檢察院《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》,檢察機關應當對公益訴訟案件線索的真實性、可查性等進行評估,對案件線索進行評估后提出立案或者不立案意見。強化立案環(huán)節(jié)的監(jiān)督,對于提升監(jiān)督質(zhì)量至關重要。一方面,強化辦案機關內(nèi)部監(jiān)督制約。建議增加線索評估結(jié)果需經(jīng)檢察官聯(lián)席會議討論這一程序要求,通過增加集體討論環(huán)節(jié),強化對線索核查結(jié)果的把關。另一方面,強化上級檢察機關對下級檢察機關的監(jiān)督,上級檢察機關發(fā)現(xiàn)下級檢察機關相關決定不妥的,可以監(jiān)督糾正。通過強化對公益訴訟立案環(huán)節(jié)的監(jiān)督,可以規(guī)范立案選擇權的行使,發(fā)揮線索評估的過濾作用。
(二)完善案件質(zhì)量評查機制
案件質(zhì)量評查是對案件質(zhì)量進行事后綜合評價的前提,建立常態(tài)化案件質(zhì)量評查機制是推動公益訴訟檢察質(zhì)量建設的有力抓手。完善科學的公益訴訟案件質(zhì)量評查機制需要把握三個維度:一是既要評查案件辦理情況,又要評查未成案線索核查情況,同時還要評查辦案的“三個效果”。二是既要突出重點,又要兼顧案件評查的覆蓋面。重點評查的案件應包括撤訴案件、當事人和解案件、未提起訴訟的行政公益訴訟案件等等。三是既要注重評查過程,又要注重評查結(jié)果的運用。只有建立合理的評查結(jié)果運用機制,才能讓案件評查的導向作用發(fā)揮出來。建議建立案件評查結(jié)果通報機制,將案件質(zhì)量評查結(jié)果與檢察人員考核結(jié)合起來,有效引導檢察官在規(guī)范辦案的同時,注重辦案實效,更好地推動受損公益得到切實保護。
(三)完善對行政機關訴前整改情況的認定程序
在行政公益訴訟案件中,檢察機關制發(fā)訴前檢察建議后,行政機關是否履行職責、受損害的公共利益是否得到有效保護,缺乏客觀、明確的標準。對此,理論界有“行為說”和“結(jié)果說”兩種觀點?!靶袨檎f”以行政機關是否采取了行政監(jiān)管措施為履職標準,“結(jié)果說”以檢察建議所追求的公益保護結(jié)果是否已經(jīng)實現(xiàn)為標準。兩種觀點都有其局限性。司法實踐中,應綜合考慮行為和結(jié)果:對于采取法定監(jiān)管措施能夠立即消除公益受侵害狀態(tài)的案件,應以預期結(jié)果的實現(xiàn)為行政機關履職標準;對于整改周期長、相關整改條件尚不成熟的案件,應以行政機關是否制訂合理的整改計劃并已實際執(zhí)行計劃為履職標準。明確標準與執(zhí)行標準是兩個維度,要避免重過程輕實效的問題,從執(zhí)行層面強化程序制約,形成規(guī)范的訴前整改情況認定程序。對此,可以將公開聽證作為認定訴前整改情況的重要方式,通過邀請代表委員、專業(yè)人士、人民監(jiān)督員等進行現(xiàn)場查看和公開評議,將評議結(jié)果作為認定訴前整改情況的依據(jù),確保行政機關的整改情況得到客觀評價,科學確定案件下一步走向,保證實現(xiàn)公益保護實效。
(四)完善公益訴訟裁判結(jié)果執(zhí)行監(jiān)督機制
公益訴訟案件的辦案效果,不僅體現(xiàn)在檢察機關訴訟請求得到支持與否,更體現(xiàn)在侵權者是否付出了應有的代價,受損害的公共利益是否得到及時、有效的修復。法院生效裁判確定的違法者所應承擔的責任是否實際執(zhí)行到位是檢驗辦案效果的一項重要指標,裁判執(zhí)行的過程是社會公共利益實現(xiàn)的過程。因此,提升公益訴訟辦案實效,尤其要在公益訴訟裁判結(jié)果執(zhí)行監(jiān)督上下功夫。根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》,對公益訴訟裁判結(jié)果執(zhí)行的法律監(jiān)督由檢察機關民事、行政檢察部門承擔,但受信息不對稱等因素制約,該項工作開展得并不理想。強化公益訴訟生效裁判執(zhí)行監(jiān)督,可以探索建立完善兩個配套工作機制。一是建議在檢察機關內(nèi)部建立公益訴訟案件裁判結(jié)果共享機制,由公益訴訟檢察部門第一時間將案件情況告知民事、行政檢察部門,便于其啟動監(jiān)督程序。二是探索建立執(zhí)行案件關鍵節(jié)點告知程序,即建立法院執(zhí)行機構與檢察機關民事和行政檢察部門就公益訴訟案件相關執(zhí)行信息的共享機制,共享內(nèi)容主要包括立案、和解、執(zhí)結(jié)、終結(jié)、終結(jié)本次執(zhí)行程序等關鍵節(jié)點信息,從而有效促進公益訴訟案件的執(zhí)行規(guī)范性,提升執(zhí)行到位率。
(五)健全案件信息公開制度
陽光是最好的防腐劑。建立公益訴訟案件信息公開制度,讓社會力量來監(jiān)督公益訴訟檢察業(yè)務的全過程,有利于防范廉政風險,推動公益訴訟檢察工作高質(zhì)量發(fā)展,具有重要的現(xiàn)實意義。司法實踐中,可從兩個方面著手建立公益訴訟案件信息公開制度。一是公開案件辦理程序信息。對公益訴訟案件辦理的重要節(jié)點,比如立案信息、訴前程序、提起訴訟等,適時向社會公開,提高辦案過程的透明度。二是公開辦案成效情況。以適當方式將案件辦理成效向社會公布,接受群眾監(jiān)督。比如通過召開新聞發(fā)布會、發(fā)布典型案例、制作宣傳視頻等方式,向社會介紹公益訴訟檢察工作成效,進一步凝聚公益保護的社會共識。