（《人民檢察》2020年第22期）

　　公益訴訟懲罰性賠償制度的困境及破解 

　　（徐 芳 * 李領(lǐng)臣 **） 

　　* 安徽省人民檢察院第七檢察部副主任；** 安徽省廬州人民檢察院檢察長(zhǎng)。

　　【關(guān)鍵詞】 

　　檢察公益訴訟 懲罰性賠償 食品安全

　　【摘要】 

　　當(dāng)前，食品安全形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻，食品消費(fèi)領(lǐng)域大規(guī)模侵權(quán)行為時(shí)有發(fā)生，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)價(jià)值觀的正面引導(dǎo)，促進(jìn)建立良好社會(huì)秩序。然而，由于現(xiàn)階段法律供給不足，各方認(rèn)識(shí)不一，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償探索實(shí)踐時(shí)常面臨困境。應(yīng)明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)闹黧w資格，明確可提起民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)陌讣秶?，合理確定懲罰性賠償金計(jì)算系數(shù)，規(guī)范懲罰性賠償金的管理使用。

　　近年來(lái)，食品安全問題日益嚴(yán)峻，檢察機(jī)關(guān)積極提起民事公益訴訟，并通過提起懲罰性賠償訴請(qǐng)，最大限度維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，取得了積極成效。但現(xiàn)階段，由于相關(guān)法律供給不足，法院、檢察機(jī)關(guān)等各方認(rèn)識(shí)不一，檢察機(jī)關(guān)辦理民事公益訴訟懲罰性賠償案件的實(shí)踐探索陷入操作難的困境，故有必要對(duì)該項(xiàng)制度體系進(jìn)行研究，探尋完善路徑。

　　一、公益訴訟懲罰性賠償?shù)臏Y源與價(jià)值

　　（一）懲罰性賠償制度的功能探析 

　　懲罰性賠償制度是民事訴訟中損害賠償責(zé)任的衍生品，其實(shí)質(zhì)上是一種特殊的懲罰制度，突破了傳統(tǒng)民事法律關(guān)系遭到破壞時(shí)所慣常尋求的以“補(bǔ)償”來(lái)恢復(fù)兩造間平等關(guān)系的做法，旨在加重對(duì)違法行為人的責(zé)任追究，體現(xiàn)對(duì)實(shí)質(zhì)正義的追求。懲罰性賠償制度在我國(guó)的實(shí)踐始于1993年的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法。經(jīng)過多年發(fā)展，現(xiàn)該制度在侵權(quán)責(zé)任法、食品安全法等法律和相關(guān)司法解釋中均有所涉及，并逐步勾勒出我國(guó)涉食品安全領(lǐng)域懲罰性賠償制度的初步框架。但各部法律在懲罰性賠償?shù)倪m用條件、賠償系數(shù)設(shè)定等方面不盡相同：如根據(jù)侵權(quán)責(zé)任法及相關(guān)司法解釋規(guī)定，明知產(chǎn)品存在缺陷仍然生產(chǎn)、銷售，造成他人死亡或者健康嚴(yán)重?fù)p害的，在賠償實(shí)際損失之外，另行確定不超過實(shí)際損失三倍的賠償金；消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者明知商品或者服務(wù)存在缺陷，仍然向消費(fèi)者提供，造成消費(fèi)者或者其他受害人死亡或者健康嚴(yán)重?fù)p害的，受害人有權(quán)要求經(jīng)營(yíng)者賠償損失，并有權(quán)要求所受損失二倍以下的懲罰性賠償；食品安全法規(guī)定，生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者經(jīng)營(yíng)明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營(yíng)者要求價(jià)款十倍或者損失三倍的賠償金，增加賠償?shù)慕痤~不足一千元的，為一千元。

　　通過上述梳理可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行各相關(guān)法律和司法解釋在設(shè)計(jì)懲罰性賠償制度時(shí)，遵循著不同的語(yǔ)法和邏輯，忽略了彼此之間的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，導(dǎo)致我國(guó)懲罰性賠償制度呈現(xiàn)立法的碎片化和漸進(jìn)式的基本特征。①

　　（二）普通消費(fèi)者提起懲罰性賠償?shù)挠邢扌?/span> 

　　雖然法律賦予普通消費(fèi)者在食品消費(fèi)民事糾紛中提起懲罰性賠償訴訟的權(quán)利，但從實(shí)踐來(lái)看，該個(gè)體權(quán)利的運(yùn)用及效果相對(duì)有限。一方面，由于涉食品安全的認(rèn)定需具備足夠的專業(yè)性，一般要經(jīng)過專門檢測(cè)或鑒定，才能發(fā)現(xiàn)并認(rèn)定行為人存在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的行為。而消費(fèi)者很難通過普通觀察和一般認(rèn)知發(fā)現(xiàn)、辨別這些行為。另一方面，個(gè)體消費(fèi)者的購(gòu)買量小、支付價(jià)款低，一般也沒有保存支付對(duì)價(jià)票據(jù)的習(xí)慣。在信息不對(duì)稱、證據(jù)不完備的情況下，除非消費(fèi)者的生命健康遭受重大損害，否則在一般情形下，其考慮到遭受的損失和提起訴訟將付出的經(jīng)濟(jì)、時(shí)間成本，往往會(huì)放棄訴訟。此外，法律并未明確賦予消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起懲罰性賠償?shù)臋?quán)利，且即使是消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起公益訴訟，法律也對(duì)其設(shè)置了較高的門檻——根據(jù)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法第四十七條的規(guī)定，僅中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)、省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)可以起訴；從實(shí)踐層面來(lái)看，由消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起的懲罰性賠償數(shù)量也非常之少，有“心有余而力不足”之感。

　　（三）檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)恼獠啃?yīng) 

　　當(dāng)前，食品安全形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻，食品消費(fèi)領(lǐng)域大規(guī)模侵權(quán)行為時(shí)有發(fā)生，懲罰性賠償制度的價(jià)值維度也應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)型，即從以保護(hù)個(gè)人利益為主、主要對(duì)受害人予以補(bǔ)償?shù)木葷?jì)功能，逐漸向保護(hù)私人利益和公共利益并重、主要懲罰違法者、威懾預(yù)防違法行為的功能轉(zhuǎn)變。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償，可以更全面、更有效發(fā)揮該制度的積極作用。其一，在普通個(gè)體消費(fèi)者提起懲罰性賠償訴訟數(shù)量和效果有限的情況下，檢察機(jī)關(guān)通過民事公益訴訟發(fā)揮其替代性和補(bǔ)充性作用，由其代替、代表維權(quán)缺位的不特定普通消費(fèi)者提起懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求，以救濟(jì)眾多受損害而又未提起訴訟的受害者。其二，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，通過訴求一定倍數(shù)的懲罰性賠償金（一般相較于個(gè)體提起的賠償數(shù)額更高），給不法行為人造成經(jīng)濟(jì)壓力，并在一定程度上形成威懾力，以這種預(yù)警方式昭示市場(chǎng)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)主體：如果實(shí)施類似危害食品安全行為將承擔(dān)巨大經(jīng)濟(jì)責(zé)任，甚至可能破產(chǎn)，從而形成一種主流價(jià)值導(dǎo)向，防止類似不法行為再次發(fā)生，同時(shí)也保護(hù)更多的不特定消費(fèi)者免受食品安全問題的侵害，維護(hù)社會(huì)公平正義。其三，相對(duì)于普通消費(fèi)者因信息不對(duì)稱、證據(jù)不充分等可能造成個(gè)體維權(quán)能力弱的狀況，行使國(guó)家公權(quán)力的檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，可以利用其權(quán)威性、專業(yè)性等優(yōu)勢(shì)，更好地開展證據(jù)收集與運(yùn)用等訴訟活動(dòng)：一方面，檢察機(jī)關(guān)可以與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)搭建溝通交流平臺(tái)，建立違法線索移送機(jī)制，運(yùn)用“智慧檢務(wù)”大數(shù)據(jù)抓取、分析等手段及時(shí)、有效獲取違法信息；另一方面，由具有專業(yè)法律素養(yǎng)的檢察官提起訴訟，可以有效扭轉(zhuǎn)普通懲罰性賠償訴請(qǐng)中由于“信息壁壘”導(dǎo)致的雙方事實(shí)上不平等的狀況，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)價(jià)值觀的正面引導(dǎo)，促進(jìn)建立良好社會(huì)秩序，營(yíng)造守法氛圍。

　　二、公益訴訟懲罰性賠償面臨的現(xiàn)實(shí)困境

　　2017年修改后的民事訴訟法明確賦予檢察機(jī)關(guān)在食品安全等法定領(lǐng)域提起民事公益訴訟的職權(quán)。此后，全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)作為，在民事公益訴訟中探索提出懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求，開展了有益的實(shí)踐。但由于現(xiàn)階段法律供給不足，檢察機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中存在一定工作障礙，時(shí)常陷于困境。

　　（一）檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)闹黧w資格不明確 

　　從我國(guó)涉食品安全領(lǐng)域懲罰性賠償立法來(lái)看，各相關(guān)法律、司法解釋均未明確檢察機(jī)關(guān)可以替代消費(fèi)者提起懲罰性賠償，導(dǎo)致實(shí)踐中滋生不同意見。特別是作為食品消費(fèi)訴訟中的非直接利害關(guān)系人，檢察機(jī)關(guān)代位受直接侵害的消費(fèi)者提起懲罰性賠償?shù)囊罁?jù)是否充足，一些地方法檢兩家對(duì)此存在認(rèn)識(shí)分歧。從全國(guó)法院的裁判情況來(lái)看，大部分法院支持檢察機(jī)關(guān)提起的懲罰性賠償訴請(qǐng)，但也有部分法院否認(rèn)檢察機(jī)關(guān)具有提起懲罰性賠償訴請(qǐng)的主體資格，可能存在“同案不同判現(xiàn)象”。

　　（二）可提起民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)陌讣秶?guī)定不清晰 

　　從各地檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償實(shí)踐來(lái)看，大部分是針對(duì)經(jīng)檢測(cè)存在“有毒有害物質(zhì)”或“不符合安全標(biāo)準(zhǔn)”，足以影響不特定消費(fèi)者的生命健康安全的食品事件作出。根據(jù)食品安全法第二十六條，食品安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品中的致病性微生物，農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、生物毒素、重金屬等污染物質(zhì)以及其他危害人體健康物質(zhì)的限量規(guī)定；食品添加劑的品種、使用范圍、用量；專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品的營(yíng)養(yǎng)成分要求；對(duì)與衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)等食品安全要求有關(guān)的標(biāo)簽、標(biāo)志、說明書的要求……據(jù)此，針對(duì)實(shí)踐中大量存在的以假充真、以次充好等假冒偽劣（但經(jīng)檢測(cè)不含有足以影響生命健康安全的物質(zhì)）食品或食品包裝存在瑕疵的情況，是否可以納入檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)姆秶称钒踩I(lǐng)域可提起懲罰性賠償?shù)姆秶鷳?yīng)如何把握，法律未作明確規(guī)定，一定程度上影響了檢察公益訴訟的實(shí)踐成效，也不利于最大限度維護(hù)不特定多數(shù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。

　　（三）懲罰性賠償金計(jì)算系數(shù)設(shè)定單一且固定 

　　從相關(guān)法律規(guī)定來(lái)看，我國(guó)食品安全領(lǐng)域懲罰性賠償金的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和方法相對(duì)單一且固定：一般表述為“價(jià)款十倍”或“損失（或接受服務(wù)的費(fèi)用）三倍”。只有少數(shù)規(guī)定如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法第五十五條第二款以“損失”為基數(shù)，作了相對(duì)彈性的規(guī)定。但實(shí)踐中，一方面，由于發(fā)生“損失”并非提起懲罰性賠償?shù)谋匾獥l件；另一方面，由于檢察機(jī)關(guān)非直接消費(fèi)者，即使有“損失”存在，也會(huì)因?qū)嶋H消費(fèi)者的“沉默”而難以證明或統(tǒng)計(jì)，故在大多數(shù)情況下，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟以食品安全法第一百四十八條第二款規(guī)定的“價(jià)款十倍”作為懲罰性賠償?shù)挠?jì)算系數(shù)。不過，這種統(tǒng)一確定、“全有或全無(wú)”的系數(shù)設(shè)定及計(jì)算方式，易給司法實(shí)踐帶來(lái)一些困擾：現(xiàn)行法律“價(jià)款十倍”的規(guī)定，是以直接受侵害的個(gè)體消費(fèi)者支付的對(duì)價(jià)作為計(jì)算基數(shù)，相對(duì)而言基數(shù)較小，“十倍”賠償金數(shù)額也不會(huì)太高，重在體現(xiàn)對(duì)個(gè)體消費(fèi)者的補(bǔ)償；而檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償時(shí)，一般以經(jīng)查明的違法行為人在一定期間內(nèi)銷售的貨款總額作為基數(shù)，通?；鶖?shù)較大，使得“十倍”賠償金數(shù)額畸高。在這種情況下，可能出現(xiàn)案件訴請(qǐng)雖得到法院支持，但無(wú)法執(zhí)行的情況。

　　（四）懲罰性賠償金的管理使用缺乏遵循 

　　現(xiàn)行法律主要對(duì)消費(fèi)者個(gè)體提起懲罰性賠償?shù)那樾斡枰悦鞔_，故未對(duì)有關(guān)懲罰性賠償金的管理使用問題作出規(guī)定。但檢察公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)非食品違法行為的直接受侵害人，其訴請(qǐng)的懲罰性賠償金得到法院判決支持后，不可避免會(huì)涉及賠償金的歸屬管理和使用分配問題。筆者查詢中國(guó)裁判文書網(wǎng)上的相關(guān)判決書，發(fā)現(xiàn)各地法院在判決中對(duì)該問題有不同的處理，有的法院直接要求將賠償金上繳國(guó)庫(kù)，有的要求向檢察機(jī)關(guān)支付，有的要求將賠償款項(xiàng)交至法院，有的要求上繳公益訴訟財(cái)政專用賬戶，還有的未明確指出上繳何處，只列明被告需支付的懲罰性賠償金數(shù)額，有待進(jìn)一步統(tǒng)一。

　　三、檢察公益訴訟懲罰性賠償?shù)耐晟坡窂?/font>