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媒體聚焦 | 公益訴訟懲罰性賠償制度的困境及破解
時(shí)間:2020-12-24  作者:  新聞來(lái)源: 【字號(hào): | |

  (《人民檢察》2020年第22期)

  公益訴訟懲罰性賠償制度的困境及破解 

  (徐 芳 * 李領(lǐng)臣 **) 

  * 安徽省人民檢察院第七檢察部副主任;** 安徽省廬州人民檢察院檢察長(zhǎng)。

  【關(guān)鍵詞】 

  檢察公益訴訟 懲罰性賠償 食品安全

  【摘要】 

  當(dāng)前,食品安全形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻,食品消費(fèi)領(lǐng)域大規(guī)模侵權(quán)行為時(shí)有發(fā)生,檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償,可以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)價(jià)值觀的正面引導(dǎo),促進(jìn)建立良好社會(huì)秩序。然而,由于現(xiàn)階段法律供給不足,各方認(rèn)識(shí)不一,檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償探索實(shí)踐時(shí)常面臨困境。應(yīng)明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)闹黧w資格,明確可提起民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)陌讣秶?,合理確定懲罰性賠償金計(jì)算系數(shù),規(guī)范懲罰性賠償金的管理使用。

  近年來(lái),食品安全問題日益嚴(yán)峻,檢察機(jī)關(guān)積極提起民事公益訴訟,并通過提起懲罰性賠償訴請(qǐng),最大限度維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益,取得了積極成效。但現(xiàn)階段,由于相關(guān)法律供給不足,法院、檢察機(jī)關(guān)等各方認(rèn)識(shí)不一,檢察機(jī)關(guān)辦理民事公益訴訟懲罰性賠償案件的實(shí)踐探索陷入操作難的困境,故有必要對(duì)該項(xiàng)制度體系進(jìn)行研究,探尋完善路徑。

  一、公益訴訟懲罰性賠償?shù)臏Y源與價(jià)值

  (一)懲罰性賠償制度的功能探析 

  懲罰性賠償制度是民事訴訟中損害賠償責(zé)任的衍生品,其實(shí)質(zhì)上是一種特殊的懲罰制度,突破了傳統(tǒng)民事法律關(guān)系遭到破壞時(shí)所慣常尋求的以“補(bǔ)償”來(lái)恢復(fù)兩造間平等關(guān)系的做法,旨在加重對(duì)違法行為人的責(zé)任追究,體現(xiàn)對(duì)實(shí)質(zhì)正義的追求。懲罰性賠償制度在我國(guó)的實(shí)踐始于1993年的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法。經(jīng)過多年發(fā)展,現(xiàn)該制度在侵權(quán)責(zé)任法、食品安全法等法律和相關(guān)司法解釋中均有所涉及,并逐步勾勒出我國(guó)涉食品安全領(lǐng)域懲罰性賠償制度的初步框架。但各部法律在懲罰性賠償?shù)倪m用條件、賠償系數(shù)設(shè)定等方面不盡相同:如根據(jù)侵權(quán)責(zé)任法及相關(guān)司法解釋規(guī)定,明知產(chǎn)品存在缺陷仍然生產(chǎn)、銷售,造成他人死亡或者健康嚴(yán)重?fù)p害的,在賠償實(shí)際損失之外,另行確定不超過實(shí)際損失三倍的賠償金;消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法規(guī)定,經(jīng)營(yíng)者明知商品或者服務(wù)存在缺陷,仍然向消費(fèi)者提供,造成消費(fèi)者或者其他受害人死亡或者健康嚴(yán)重?fù)p害的,受害人有權(quán)要求經(jīng)營(yíng)者賠償損失,并有權(quán)要求所受損失二倍以下的懲罰性賠償;食品安全法規(guī)定,生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者經(jīng)營(yíng)明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品,消費(fèi)者除要求賠償損失外,還可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營(yíng)者要求價(jià)款十倍或者損失三倍的賠償金,增加賠償?shù)慕痤~不足一千元的,為一千元。

  通過上述梳理可以發(fā)現(xiàn),現(xiàn)行各相關(guān)法律和司法解釋在設(shè)計(jì)懲罰性賠償制度時(shí),遵循著不同的語(yǔ)法和邏輯,忽略了彼此之間的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào),導(dǎo)致我國(guó)懲罰性賠償制度呈現(xiàn)立法的碎片化和漸進(jìn)式的基本特征。①

  (二)普通消費(fèi)者提起懲罰性賠償?shù)挠邢扌?/span> 

  雖然法律賦予普通消費(fèi)者在食品消費(fèi)民事糾紛中提起懲罰性賠償訴訟的權(quán)利,但從實(shí)踐來(lái)看,該個(gè)體權(quán)利的運(yùn)用及效果相對(duì)有限。一方面,由于涉食品安全的認(rèn)定需具備足夠的專業(yè)性,一般要經(jīng)過專門檢測(cè)或鑒定,才能發(fā)現(xiàn)并認(rèn)定行為人存在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的行為。而消費(fèi)者很難通過普通觀察和一般認(rèn)知發(fā)現(xiàn)、辨別這些行為。另一方面,個(gè)體消費(fèi)者的購(gòu)買量小、支付價(jià)款低,一般也沒有保存支付對(duì)價(jià)票據(jù)的習(xí)慣。在信息不對(duì)稱、證據(jù)不完備的情況下,除非消費(fèi)者的生命健康遭受重大損害,否則在一般情形下,其考慮到遭受的損失和提起訴訟將付出的經(jīng)濟(jì)、時(shí)間成本,往往會(huì)放棄訴訟。此外,法律并未明確賦予消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起懲罰性賠償?shù)臋?quán)利,且即使是消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起公益訴訟,法律也對(duì)其設(shè)置了較高的門檻——根據(jù)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法第四十七條的規(guī)定,僅中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)、省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)可以起訴;從實(shí)踐層面來(lái)看,由消費(fèi)者協(xié)會(huì)提起的懲罰性賠償數(shù)量也非常之少,有“心有余而力不足”之感。

  (三)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)恼獠啃?yīng) 

  當(dāng)前,食品安全形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻,食品消費(fèi)領(lǐng)域大規(guī)模侵權(quán)行為時(shí)有發(fā)生,懲罰性賠償制度的價(jià)值維度也應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)型,即從以保護(hù)個(gè)人利益為主、主要對(duì)受害人予以補(bǔ)償?shù)木葷?jì)功能,逐漸向保護(hù)私人利益和公共利益并重、主要懲罰違法者、威懾預(yù)防違法行為的功能轉(zhuǎn)變。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償,可以更全面、更有效發(fā)揮該制度的積極作用。其一,在普通個(gè)體消費(fèi)者提起懲罰性賠償訴訟數(shù)量和效果有限的情況下,檢察機(jī)關(guān)通過民事公益訴訟發(fā)揮其替代性和補(bǔ)充性作用,由其代替、代表維權(quán)缺位的不特定普通消費(fèi)者提起懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求,以救濟(jì)眾多受損害而又未提起訴訟的受害者。其二,檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟,通過訴求一定倍數(shù)的懲罰性賠償金(一般相較于個(gè)體提起的賠償數(shù)額更高),給不法行為人造成經(jīng)濟(jì)壓力,并在一定程度上形成威懾力,以這種預(yù)警方式昭示市場(chǎng)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)主體:如果實(shí)施類似危害食品安全行為將承擔(dān)巨大經(jīng)濟(jì)責(zé)任,甚至可能破產(chǎn),從而形成一種主流價(jià)值導(dǎo)向,防止類似不法行為再次發(fā)生,同時(shí)也保護(hù)更多的不特定消費(fèi)者免受食品安全問題的侵害,維護(hù)社會(huì)公平正義。其三,相對(duì)于普通消費(fèi)者因信息不對(duì)稱、證據(jù)不充分等可能造成個(gè)體維權(quán)能力弱的狀況,行使國(guó)家公權(quán)力的檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟,可以利用其權(quán)威性、專業(yè)性等優(yōu)勢(shì),更好地開展證據(jù)收集與運(yùn)用等訴訟活動(dòng):一方面,檢察機(jī)關(guān)可以與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)搭建溝通交流平臺(tái),建立違法線索移送機(jī)制,運(yùn)用“智慧檢務(wù)”大數(shù)據(jù)抓取、分析等手段及時(shí)、有效獲取違法信息;另一方面,由具有專業(yè)法律素養(yǎng)的檢察官提起訴訟,可以有效扭轉(zhuǎn)普通懲罰性賠償訴請(qǐng)中由于“信息壁壘”導(dǎo)致的雙方事實(shí)上不平等的狀況,實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)價(jià)值觀的正面引導(dǎo),促進(jìn)建立良好社會(huì)秩序,營(yíng)造守法氛圍。

  二、公益訴訟懲罰性賠償面臨的現(xiàn)實(shí)困境

  2017年修改后的民事訴訟法明確賦予檢察機(jī)關(guān)在食品安全等法定領(lǐng)域提起民事公益訴訟的職權(quán)。此后,全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)作為,在民事公益訴訟中探索提出懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求,開展了有益的實(shí)踐。但由于現(xiàn)階段法律供給不足,檢察機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中存在一定工作障礙,時(shí)常陷于困境。

  (一)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)闹黧w資格不明確 

  從我國(guó)涉食品安全領(lǐng)域懲罰性賠償立法來(lái)看,各相關(guān)法律、司法解釋均未明確檢察機(jī)關(guān)可以替代消費(fèi)者提起懲罰性賠償,導(dǎo)致實(shí)踐中滋生不同意見。特別是作為食品消費(fèi)訴訟中的非直接利害關(guān)系人,檢察機(jī)關(guān)代位受直接侵害的消費(fèi)者提起懲罰性賠償?shù)囊罁?jù)是否充足,一些地方法檢兩家對(duì)此存在認(rèn)識(shí)分歧。從全國(guó)法院的裁判情況來(lái)看,大部分法院支持檢察機(jī)關(guān)提起的懲罰性賠償訴請(qǐng),但也有部分法院否認(rèn)檢察機(jī)關(guān)具有提起懲罰性賠償訴請(qǐng)的主體資格,可能存在“同案不同判現(xiàn)象”。

  (二)可提起民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)陌讣秶?guī)定不清晰 

  從各地檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償實(shí)踐來(lái)看,大部分是針對(duì)經(jīng)檢測(cè)存在“有毒有害物質(zhì)”或“不符合安全標(biāo)準(zhǔn)”,足以影響不特定消費(fèi)者的生命健康安全的食品事件作出。根據(jù)食品安全法第二十六條,食品安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容:食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品中的致病性微生物,農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、生物毒素、重金屬等污染物質(zhì)以及其他危害人體健康物質(zhì)的限量規(guī)定;食品添加劑的品種、使用范圍、用量;專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品的營(yíng)養(yǎng)成分要求;對(duì)與衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)等食品安全要求有關(guān)的標(biāo)簽、標(biāo)志、說明書的要求……據(jù)此,針對(duì)實(shí)踐中大量存在的以假充真、以次充好等假冒偽劣(但經(jīng)檢測(cè)不含有足以影響生命健康安全的物質(zhì))食品或食品包裝存在瑕疵的情況,是否可以納入檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)姆秶称钒踩I(lǐng)域可提起懲罰性賠償?shù)姆秶鷳?yīng)如何把握,法律未作明確規(guī)定,一定程度上影響了檢察公益訴訟的實(shí)踐成效,也不利于最大限度維護(hù)不特定多數(shù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。

  (三)懲罰性賠償金計(jì)算系數(shù)設(shè)定單一且固定 

  從相關(guān)法律規(guī)定來(lái)看,我國(guó)食品安全領(lǐng)域懲罰性賠償金的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)和方法相對(duì)單一且固定:一般表述為“價(jià)款十倍”或“損失(或接受服務(wù)的費(fèi)用)三倍”。只有少數(shù)規(guī)定如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法第五十五條第二款以“損失”為基數(shù),作了相對(duì)彈性的規(guī)定。但實(shí)踐中,一方面,由于發(fā)生“損失”并非提起懲罰性賠償?shù)谋匾獥l件;另一方面,由于檢察機(jī)關(guān)非直接消費(fèi)者,即使有“損失”存在,也會(huì)因?qū)嶋H消費(fèi)者的“沉默”而難以證明或統(tǒng)計(jì),故在大多數(shù)情況下,檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟以食品安全法第一百四十八條第二款規(guī)定的“價(jià)款十倍”作為懲罰性賠償?shù)挠?jì)算系數(shù)。不過,這種統(tǒng)一確定、“全有或全無(wú)”的系數(shù)設(shè)定及計(jì)算方式,易給司法實(shí)踐帶來(lái)一些困擾:現(xiàn)行法律“價(jià)款十倍”的規(guī)定,是以直接受侵害的個(gè)體消費(fèi)者支付的對(duì)價(jià)作為計(jì)算基數(shù),相對(duì)而言基數(shù)較小,“十倍”賠償金數(shù)額也不會(huì)太高,重在體現(xiàn)對(duì)個(gè)體消費(fèi)者的補(bǔ)償;而檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償時(shí),一般以經(jīng)查明的違法行為人在一定期間內(nèi)銷售的貨款總額作為基數(shù),通?;鶖?shù)較大,使得“十倍”賠償金數(shù)額畸高。在這種情況下,可能出現(xiàn)案件訴請(qǐng)雖得到法院支持,但無(wú)法執(zhí)行的情況。

  (四)懲罰性賠償金的管理使用缺乏遵循 

  現(xiàn)行法律主要對(duì)消費(fèi)者個(gè)體提起懲罰性賠償?shù)那樾斡枰悦鞔_,故未對(duì)有關(guān)懲罰性賠償金的管理使用問題作出規(guī)定。但檢察公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)非食品違法行為的直接受侵害人,其訴請(qǐng)的懲罰性賠償金得到法院判決支持后,不可避免會(huì)涉及賠償金的歸屬管理和使用分配問題。筆者查詢中國(guó)裁判文書網(wǎng)上的相關(guān)判決書,發(fā)現(xiàn)各地法院在判決中對(duì)該問題有不同的處理,有的法院直接要求將賠償金上繳國(guó)庫(kù),有的要求向檢察機(jī)關(guān)支付,有的要求將賠償款項(xiàng)交至法院,有的要求上繳公益訴訟財(cái)政專用賬戶,還有的未明確指出上繳何處,只列明被告需支付的懲罰性賠償金數(shù)額,有待進(jìn)一步統(tǒng)一。

  三、檢察公益訴訟懲罰性賠償?shù)耐晟坡窂?/font>

  2019年10月,最高人民檢察院、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家藥品監(jiān)督管理局決定于2019年9月至2020年12月在全國(guó)聯(lián)合開展落實(shí)食品藥品安全“四個(gè)最嚴(yán)”要求專項(xiàng)行動(dòng),即用“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)”來(lái)切實(shí)加強(qiáng)食品藥品安全監(jiān)管。開展專項(xiàng)行動(dòng)需要法治護(hù)航,有力監(jiān)管離不開法治保障。為更有效維護(hù)人民群眾“舌尖上的安全”,亟待加強(qiáng)食品安全領(lǐng)域法律供給,特別是在立法上對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償制度予以確立和完善,充分發(fā)揮該制度的溢出效應(yīng)。

  (一)明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)闹黧w資格 

  第一,從法理發(fā)展維度來(lái)看,私法公法化趨勢(shì)為檢察機(jī)關(guān)介入懲罰性賠償訴訟提供了理論支撐。食品安全領(lǐng)域因與國(guó)計(jì)民生緊密關(guān)切而成為兼具私法與公法特色的“中間領(lǐng)域”,建立于其上的懲罰性賠償制度承載的不僅是對(duì)受害消費(fèi)者生命健康權(quán)予以加倍保護(hù)的作用,同時(shí)也承載著對(duì)健康、良性發(fā)展的市場(chǎng)秩序和公平、有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的營(yíng)造和維護(hù)作用。當(dāng)破壞食品安全行為發(fā)生,而消費(fèi)者個(gè)體放棄維權(quán)、行政機(jī)關(guān)又不便介入民事糾紛時(shí),檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表介入其中,代位提起懲罰性賠償,既是私法公法化趨勢(shì)在食品安全領(lǐng)域的體現(xiàn),也是準(zhǔn)國(guó)家管理與私人自治的有效融合。

  第二,從社會(huì)治理維度來(lái)看,新型社會(huì)治理機(jī)制構(gòu)建對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償提出了實(shí)踐需求。黨的十九屆四中全會(huì)提出社會(huì)治理共同體的新論斷,首次明確要求“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”,這意味著多元主體之間需要通過共治來(lái)發(fā)揮各自職能,推動(dòng)協(xié)同治理,最終通過社會(huì)的良治、善治為人民群眾營(yíng)造公平正義的社會(huì)環(huán)境,不斷增強(qiáng)老百姓的獲得感、幸福感、安全感。在食品安全領(lǐng)域以懲罰性賠償制度為借力點(diǎn),發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對(duì)消費(fèi)者個(gè)體(或消費(fèi)者協(xié)會(huì))維權(quán)的補(bǔ)臺(tái)和兜底作用,是各方主體協(xié)同共治,共建符合現(xiàn)代化社會(huì)發(fā)展需要的新型治理體系,保障公共利益,維護(hù)社會(huì)實(shí)質(zhì)正義的良好實(shí)踐。

  第三,從法律規(guī)范維度來(lái)看,現(xiàn)行法律的開放性規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償提供了法律支持。最高人民法院《關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十三條對(duì)原告可提起的訴訟請(qǐng)求類型雖未列明“賠償損失”一項(xiàng),但加一個(gè)“等”字作為保留,為將來(lái)消費(fèi)民事公益訴訟的請(qǐng)求權(quán)類型擴(kuò)展預(yù)留空間。②中共中央、國(guó)務(wù)院2019年5月在《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》中明確指出:“積極完善食品安全民事和行政公益訴訟,做好與民事和行政訴訟的銜接與配合,探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度?!泵穹ǖ渲杏嘘P(guān)“產(chǎn)品責(zé)任懲罰性賠償”的規(guī)定,也為食品安全領(lǐng)域提起民事公益訴訟懲罰性賠償探索提供了實(shí)體法支撐和實(shí)踐指引。

  (二)明確可提起民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)陌讣秶?/span> 

  當(dāng)前司法實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)膶?duì)象,一般是生產(chǎn)、銷售有毒有害食品、不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品的不法行為人。但實(shí)踐中還存在食品的標(biāo)識(shí)、包裝、說明等信息存在虛假或缺漏等瑕疵情形,如生產(chǎn)、銷售以假充真、以次充好等假冒偽劣食品,但又未從中檢測(cè)出對(duì)人體有害物質(zhì)的情況。對(duì)于該類情形,檢察機(jī)關(guān)可以探索在民事公益訴訟中提起懲罰性賠償。其一,根據(jù)法律規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)食品藥品安全領(lǐng)域存在侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,且無(wú)消費(fèi)者提起訴訟時(shí),可以提起民事公益訴訟。消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法第二章規(guī)定了“消費(fèi)者的權(quán)利”,包括“消費(fèi)者在購(gòu)買、使用商品和接受服務(wù)時(shí)享有人身、財(cái)產(chǎn)安全不受損害的權(quán)利。消費(fèi)者享有知悉其購(gòu)買、使用的商品或者接受的服務(wù)的真實(shí)情況的權(quán)利……”等,故檢察公益訴訟維護(hù)的消費(fèi)者合法權(quán)益不應(yīng)只限于生命健康權(quán),可以擴(kuò)展到消費(fèi)者的知情權(quán)、公平交易權(quán)等。其二,食品安全法第二十六條明確將“對(duì)與衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)等食品安全要求有關(guān)的標(biāo)簽、標(biāo)志、說明書的要求”作為食品安全標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容之一;第七十一條規(guī)定,食品和食品添加劑的標(biāo)簽、說明書,不得含有虛假內(nèi)容。據(jù)此,鑒于食品的標(biāo)識(shí)、包裝、說明等承載的食品成分、營(yíng)養(yǎng)、警示事項(xiàng)、保質(zhì)期等信息出現(xiàn)瑕疵時(shí)一定程度上會(huì)對(duì)食品安全產(chǎn)生影響,故食品標(biāo)識(shí)、包裝、說明的真實(shí)性、完整性存在瑕疵的,應(yīng)當(dāng)視為“不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)”。其三,食品安全法第一百四十八條第二款以“但書”的形式排除了對(duì)食品標(biāo)簽、說明書存在瑕疵可提起懲罰性賠償訴訟的情形。但從語(yǔ)義分析來(lái)看,排除成立須同時(shí)具備兩個(gè)條件:一是存在的瑕疵不影響食品安全;二是該瑕疵不會(huì)對(duì)消費(fèi)者造成誤導(dǎo)。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者以生產(chǎn)、銷售假冒偽劣食品牟利,故意使食品標(biāo)識(shí)、包裝、說明等信息不真實(shí)、不完整的,即使食品中未檢出有毒有害物質(zhì),但生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)該食品的行為侵害了消費(fèi)者的知情權(quán)和公平交易權(quán),足以給消費(fèi)者造成誤導(dǎo),此情形不屬于前述第一百四十八條第二款“但書”排除的范圍,檢察機(jī)關(guān)也可對(duì)此提起民事公益訴訟懲罰性賠償。

  (三)合理確定民事公益訴訟懲罰性賠償金計(jì)算系數(shù) 

  懲罰性賠償金的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)合理,關(guān)系到該制度能否有效發(fā)揮懲罰、威懾不法行為的功能作用。一般來(lái)說,在行為人經(jīng)濟(jì)承受范圍內(nèi),懲罰越重,威懾效果越大。但當(dāng)懲罰超過行為人承擔(dān)責(zé)任的能力較多時(shí),罰金越多反而會(huì)失去威懾作用。③也即,違法行為人承擔(dān)的懲罰賠償責(zé)任只有與其造成的損害程度相適應(yīng),才能有效發(fā)揮懲罰性賠償制度的積極效用。如果不綜合考慮各方因素,僅僅依據(jù)查明的銷售總額(“損失”一般難以查明)簡(jiǎn)單地乘以法定計(jì)算系數(shù)(一般是10倍)來(lái)確定不法行為人應(yīng)承擔(dān)的懲罰性賠償數(shù)額,往往會(huì)造成責(zé)任與損害失衡,難以罰當(dāng)其罰。對(duì)此,有的地方在審判中已意識(shí)到此問題,并在判決書中對(duì)賠償金數(shù)額進(jìn)行了調(diào)整。如(2018)川1621刑初字第38號(hào)刑事附帶民事判決書中,針對(duì)檢察機(jī)關(guān)要求被告承擔(dān)26.25萬(wàn)元懲罰性賠償金的訴請(qǐng),法院審理后認(rèn)為“縣人民檢察院請(qǐng)求支付的賠償金數(shù)額過高,本院予以調(diào)整”,遂將懲罰性賠償金下調(diào)至15萬(wàn)元。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言,其應(yīng)更加合理提出懲罰性賠償金訴請(qǐng),以充分發(fā)揮懲罰性賠償制度的社會(huì)效果和功能作用。除此之外,應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)法律規(guī)定,以“比例原則”代替“全有或全無(wú)”原則,另行規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)挠?jì)算標(biāo)準(zhǔn):設(shè)置十倍以下的“彈性”系數(shù),檢察機(jī)關(guān)可以在規(guī)定幅度范圍內(nèi),綜合考慮多方因素確定提起懲罰性賠償金的數(shù)額。在具體操作中,檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)事前、事中、事后三個(gè)階段設(shè)定評(píng)價(jià)指標(biāo):事前指標(biāo)包括被告經(jīng)營(yíng)規(guī)模大小、日常管理規(guī)范程度等;事中指標(biāo)包括主觀過錯(cuò)情況、是否及時(shí)采取補(bǔ)救措施等;事后指標(biāo)包括不法行為造成的損失大小、社會(huì)影響惡劣程度等。

  (四)規(guī)范民事公益訴訟懲罰性賠償金的管理使用 

  懲罰性賠償金雖然具有懲戒、威懾功能,但其最重要的功能之一是補(bǔ)償、救濟(jì)受害者。具體可以從以下方面著手:首先,規(guī)范民事公益訴訟懲罰性賠償金的管理。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人,代表權(quán)益受侵害的不特定消費(fèi)者提出的懲罰性賠償金,兼具“公益性”和“救濟(jì)性”特點(diǎn),故一方面其可用于食品安全公益事務(wù)的支出,以提高食品市場(chǎng)的可控性和安全性;另一方面,對(duì)于有證據(jù)證明自身受到損害的消費(fèi)者,其在履行一定手續(xù)后,可以從中申領(lǐng)應(yīng)受賠償?shù)牟糠?。同時(shí),考慮到公益資金的使用應(yīng)接受全周期監(jiān)督,建議加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),由法院、檢察機(jī)關(guān)、財(cái)政部門、食品藥品監(jiān)管部門、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等共同研究,設(shè)立公益訴訟賠償金專項(xiàng)賬戶,制定出臺(tái)公益訴訟賠償金管理使用辦法,監(jiān)督資金規(guī)范使用。其次,建立完善民事公益訴訟懲罰性賠償金的公示制度。檢察機(jī)關(guān)懲罰性賠償訴請(qǐng)得到法院判決支持后,應(yīng)當(dāng)通過一定的途徑公開宣告,讓具有利害關(guān)系的消費(fèi)者知曉并及時(shí)主張權(quán)利。目前,檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟前須履行公告程序,保障相關(guān)組織和個(gè)人的優(yōu)先訴權(quán),但支持懲罰性賠償金的判決生效后,由于缺少宣示程序,一般公眾并不知曉,難以獲得救濟(jì)。對(duì)此,建議完善相關(guān)法律規(guī)范,對(duì)涉及民事公益訴訟懲罰性賠償金的生效判決,規(guī)定以適當(dāng)?shù)姆绞接枰怨?,讓社?huì)公眾知曉,并在公告中明確申領(lǐng)賠償金的方式、程序、時(shí)效等,讓受侵害的消費(fèi)者可以及時(shí)主張權(quán)利,彌補(bǔ)所受損失,真正發(fā)揮公益訴訟懲罰性賠償金的作用。再次,完善消費(fèi)者個(gè)體懲罰性賠償訴請(qǐng)與檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)你暯?。?duì)于民事公益訴訟懲罰性賠償訴請(qǐng)得到支持并執(zhí)行到位后,又有消費(fèi)者個(gè)體基于同一違法事由針對(duì)同一行為人提起懲罰性賠償訴請(qǐng)的,受案法院應(yīng)當(dāng)向該消費(fèi)者釋明,告知其有權(quán)向懲罰性賠償金保管部門申領(lǐng)相應(yīng)數(shù)額的賠償,以及時(shí)維護(hù)自身權(quán)益。對(duì)于民事公益訴訟懲罰性賠償金尚不足以支付眾多個(gè)體消費(fèi)者提出的懲罰性賠償訴請(qǐng)的,說明違法行為導(dǎo)致的損害范圍廣、后果嚴(yán)重,因此應(yīng)當(dāng)允許未申領(lǐng)到賠償?shù)南M(fèi)者另行提起民事訴訟,以彌補(bǔ)自身受損權(quán)益。