公益訴訟檢察
媒體聚焦 | 安徽:積極探索破解公益訴訟“鑒定貴”難題
時(shí)間:2020-12-09  作者:  新聞來源:南方都市報(bào)·察時(shí)局 【字號: | |

  原標(biāo)題: 

  超千萬元鑒定費(fèi)讓檢察院打不起公益訴訟?地方求解破局 

  污染造成公私財(cái)產(chǎn)損失及生態(tài)環(huán)境恢復(fù)費(fèi)超1600萬元,評估鑒定費(fèi)超1000萬……環(huán)境公益訴訟案件中,鑒定費(fèi)少則幾萬幾十萬,多則上百萬甚至上千萬。

  公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)為公共利益代言,替公眾維權(quán)的一個(gè)制度設(shè)計(jì),但有不少官司,卻卡在了高昂的鑒定費(fèi)上,導(dǎo)致“檢察機(jī)關(guān)打不起官司”。記者關(guān)注到,針對這一問題,地方正在積極探索破局。

  近日,安徽省人大常委會公布的一份公益訴訟相關(guān)文件規(guī)定,各級人民政府應(yīng)當(dāng)將檢察公益訴訟案件所需的辦案經(jīng)費(fèi)以及公益案件線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算予以保障。

  在多位檢察系統(tǒng)工作人員看來,安徽的上述舉措為公益訴訟“減負(fù)”提供了新思路。

  “千萬鑒定費(fèi)”難題 

  2018年3月29日,安徽省池州市貴池區(qū)原前江工業(yè)園環(huán)境污染事件被曝光, 由于案件影響重大,最高檢、公安部、生態(tài)環(huán)境部均對該案掛牌督辦。4月2日,池州市公安局貴池分局對該污染事件立案偵查,同年7月,池州市貴池區(qū)人民檢察院就此案提起公益訴訟。

  該案造成污染造成公私財(cái)產(chǎn)損失及生態(tài)環(huán)境恢復(fù)費(fèi)超1600萬元,而公益訴訟環(huán)節(jié)超千萬元的評估鑒定費(fèi)也引發(fā)外界關(guān)注。

  安徽省檢察院第七檢察部主任趙杰直言,高額的公益訴訟鑒定費(fèi)已成公益訴訟辦案之痛。他舉例稱,除上述千萬鑒定費(fèi)案件外,蕪湖市“10.12”、“1.26”跨省傾倒固廢環(huán)境污染刑事附帶民事公益訴訟系列案件中的鑒定費(fèi)均超250萬元,且均為案發(fā)地政府墊付。

  巨額鑒定費(fèi)讓檢察機(jī)關(guān),尤其是預(yù)算較少的基層檢察院難以負(fù)擔(dān)。有檢察系統(tǒng)人士形容,以前檢察官遇到公益訴訟鑒定環(huán)節(jié)幾乎是“寸步難行”。

  “市、縣區(qū)檢察院碰到類似案件實(shí)在有心無力,如不支付巨額鑒定費(fèi),則可能面臨案件無法辦理的情形,即便最終想法設(shè)法支付鑒定費(fèi),辦案周期也會很長。”趙杰稱,更為嚴(yán)重的后果是,鑒定費(fèi)缺乏常常導(dǎo)致線索和證據(jù)滅失,無法全面反映公共利益受損情況。

  為破解公益訴訟高昂鑒定費(fèi)的難題,11月20日,安徽省人大常委會作出《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》,將檢察公益訴訟案件所需的辦案經(jīng)費(fèi)以及公益案件線索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算予以保障。 

  《決定》還提到,司法行政部門應(yīng)當(dāng)加快公共法律服務(wù)體系建設(shè),推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害等領(lǐng)域司法鑒定機(jī)構(gòu)建設(shè),依法規(guī)范司法鑒定行為,積極探索建立檢察公益訴訟案件“先鑒定后收費(fèi)”的保障機(jī)制。 

  趙杰告訴記者,將檢察公益訴訟辦案經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算予以保障,可免除基層檢察院辦案“后顧之憂”,使檢察機(jī)關(guān)在辦案中的技術(shù)鑒定、專家咨詢、辦案設(shè)備采購等環(huán)節(jié)有經(jīng)費(fèi)保障,將主要精力用于辦案。也能使公益訴訟取證更及時(shí)完整,提高鑒定質(zhì)量。

  “先鑒定,后收費(fèi)”改革 

  記者了解到,檢察公益訴訟是在黨的十八屆四中全會之后探索建立的一項(xiàng)制度。2015年,全國人大常委會授權(quán)檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)開展提起公益訴訟工作,檢察機(jī)關(guān)開始探索公益訴訟“新職能”。

  這項(xiàng)改革意味著,作為公共利益的代表,檢察機(jī)關(guān)可以就損害國家利益或公共利益的行為提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟的案件類型涵蓋生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、英烈權(quán)益保護(hù)等。

  2017年7月1日,新修訂的民事訴訟法和行政訴訟法正式施行,公益訴訟檢察工作全面推開。司法鑒定是公益訴訟中取證的關(guān)鍵環(huán)節(jié),但在實(shí)踐中,“鑒定貴”卻成為公益訴訟發(fā)展的“絆腳石”,不少案件因交不起鑒定費(fèi)用而“擱淺”。

  有司法鑒定業(yè)內(nèi)人士告訴記者,公益訴訟鑒定費(fèi)高源于鑒定程序?qū)I(yè)復(fù)雜。以環(huán)境公益訴訟為例,一起土壤污染案件中,要鑒定被污染的泥土是廢土,以取100個(gè)樣品,每個(gè)樣品鑒定需2500元計(jì)算,僅土壤鑒定費(fèi)一項(xiàng)就要花費(fèi)25萬元。此外,鑒定設(shè)備的運(yùn)轉(zhuǎn)和維護(hù)也是一筆不小的費(fèi)用,評估環(huán)節(jié)中,往往需要定期取樣分析,人員差旅費(fèi)支出也要涵蓋其中。

  收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一也成為高昂公益訴訟鑒定費(fèi)的一個(gè)重要原因。

  一篇發(fā)表于《中國司法鑒定》2019年第2期的《民事公益訴訟環(huán)境損害司法鑒定收費(fèi)制度研究》文章顯示,各地雖然根據(jù)司法部要求均已制定了地方的司法鑒定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),但大多僅限于傳統(tǒng)“三大類”司法鑒定,目前依然沒有針對環(huán)境損害司法鑒定的專門的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。我國目前司法鑒定收費(fèi)主要采取政府指導(dǎo)價(jià)和市場調(diào)節(jié)價(jià)進(jìn)行管理,但環(huán)境損害司法鑒定并沒有在上述政府指導(dǎo)價(jià)中,即對于環(huán)境損害司法鑒定并沒有在已有的指導(dǎo)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)里面。到目前為止,環(huán)境損害司法鑒定還主要以委托方和鑒定機(jī)構(gòu)協(xié)商收費(fèi)為基準(zhǔn)。

  為解決公益訴訟鑒定貴問題,2019年8月,在最高檢及司法部推動下,全國58家環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)在檢察公益訴訟中可不預(yù)先收取鑒定費(fèi)用,記者從這份鑒定機(jī)構(gòu)名單中看到,58家環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)涵蓋全國27省份,海南有17家,江蘇有6家,有18個(gè)省份僅1家鑒定機(jī)構(gòu)。

  談及“先鑒定后收費(fèi)”的改革初衷,司法部公共法律服務(wù)局副局長舒國華介紹,改革旨在鼓勵(lì)引導(dǎo)綜合實(shí)力強(qiáng)、高資質(zhì)高水平環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)在不預(yù)先收取鑒定費(fèi)的情況下,能夠及時(shí)受理檢察機(jī)關(guān)委托的環(huán)境公益訴訟案件,依法依規(guī)開展鑒定活動,出具鑒定意見,未預(yù)先收取的鑒定費(fèi)待人民法院判決后由敗訴方承擔(dān)。

  但這項(xiàng)改革能否落地及能否發(fā)揮實(shí)效也引發(fā)爭議?!袄硐牒茇S滿,現(xiàn)實(shí)很骨感?!庇袡z察系統(tǒng)人士告訴記者,鑒定評估機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)和有企業(yè)性質(zhì)、需要經(jīng)營的機(jī)構(gòu),要“以錢養(yǎng)人”,有些鑒定機(jī)構(gòu)擔(dān)心案件辦理周期過長,鑒定費(fèi)無法收回,存在拒絕接受檢察機(jī)關(guān)委托的情形。

  地方探索設(shè)立專項(xiàng)資金 

  為解決公益訴訟鑒定費(fèi)用問題,除將公益訴訟資金納入財(cái)政預(yù)算外,各地也不乏其他創(chuàng)新探索。

  早在2011年9月,海南省高級人民法院與省財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)了《海南省省級環(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法》,對國家機(jī)關(guān)、其他法人組織及公民提起環(huán)境公益訴訟涉及的訴訟費(fèi)用設(shè)立專項(xiàng)資金進(jìn)行補(bǔ)助,其中包括案件受理費(fèi)、申請費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)、鑒定費(fèi)、勘驗(yàn)費(fèi)、評估費(fèi)以及其他訴訟產(chǎn)生的費(fèi)用,該筆省級環(huán)境公益訴訟資金的來源為省級財(cái)政撥款,實(shí)行國庫集中支付。

  距海南2000多公里外的江蘇省昆山市也有類似探索。2018年12月,設(shè)立在江蘇省昆山市檢察院的江蘇省首個(gè)“維權(quán)資金”專項(xiàng)賬戶正式啟動運(yùn)行,首例9.8萬元環(huán)境損害評估費(fèi)作為“公益訴訟維權(quán)專項(xiàng)資金”完成審批并投入使用。該維權(quán)資金的獨(dú)立賬戶設(shè)在昆山市檢察院,開戶500萬元。當(dāng)賬戶余額少于100萬元時(shí),該市財(cái)政部門將根據(jù)申請補(bǔ)足資金缺口。

  “以往像這類案件產(chǎn)生的前置調(diào)查費(fèi)用,缺乏專項(xiàng)資金保障,常常采取延期支付、第三方或政府先期墊付,一案一協(xié)調(diào)、一案一申請的傳統(tǒng)做法,導(dǎo)致前置調(diào)查的資金保障十分不穩(wěn)定?!崩ド绞袡z察院副檢察長陳珺介紹,江蘇首個(gè)“維權(quán)資金”專項(xiàng)賬戶將確保公益訴訟維權(quán)效益。

  與此同時(shí),2019年青海省檢察機(jī)關(guān)還探索綜合運(yùn)用專業(yè)機(jī)構(gòu)出具報(bào)告、邀請報(bào)價(jià)以及依據(jù)專家意見等方式推行低成本、高效益、多樣化的生態(tài)環(huán)境損害定損索賠機(jī)制,督促修復(fù)涉案林地、草原17584畝,節(jié)約鑒定費(fèi)用3.1億元。

  全國政協(xié)委員湯維建曾對此建議,應(yīng)建立國家性和公益性的鑒定機(jī)構(gòu),凡符合條件者均可免費(fèi)獲得鑒定,其成本由財(cái)政統(tǒng)一支付。全國統(tǒng)一的環(huán)境公益鑒定機(jī)構(gòu)建立后,公益訴訟 “鑒定貴”的難題就可以迎刃而解。

  48847:103 

  公益訴訟實(shí)踐中,讓檢察官陷入困境的除高昂鑒定費(fèi)外,還不乏鑒定難、鑒定慢的問題。

  一般而言,鑒定機(jī)構(gòu)分為兩類,一類隸屬于各自系統(tǒng)內(nèi)的行政機(jī)關(guān),負(fù)責(zé)行政機(jī)關(guān)承辦案件的鑒定,一類屬于實(shí)行市場化運(yùn)作的社會鑒定機(jī)構(gòu)。

  2005年2月,《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》通過,取消了法院和司法行政部門的鑒定機(jī)構(gòu),偵查機(jī)關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)也不得面向社會接受委托。而全國檢察系統(tǒng)內(nèi),能承擔(dān)環(huán)境損害鑒定的實(shí)驗(yàn)室僅有兩家,分別設(shè)在最高人民檢察院及浙江省人民檢察院。

  與檢察公益訴訟發(fā)展形成對比的是,全國專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量并不多。

  北京市人民檢察院2019年發(fā)布的《關(guān)于公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告》提及,公益訴訟存在環(huán)境專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)少、鑒定成本高、鑒定周期長、委托鑒定主體不明確等問題。

  以2018年為例,檢察機(jī)關(guān)共辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件48847件,是試點(diǎn)期間的7.5倍。但據(jù)司法部發(fā)布的數(shù)據(jù),截至2018年12月底,全國經(jīng)省級司法行政機(jī)關(guān)審核登記的環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)為103家。

  也就是說,環(huán)境資源公益訴訟案件數(shù)與環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)之比接近500:1。

  懸殊的案件與機(jī)構(gòu)之比,直接影響到公益訴訟鑒定環(huán)節(jié)的效率?!碍h(huán)境案件時(shí)效性非常強(qiáng),污染或破壞狀態(tài)會隨著時(shí)間的推移發(fā)生快速變化。如無法及時(shí)找到鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定,則可能導(dǎo)致證據(jù)滅失,進(jìn)而影響案件辦理?!?span style="box-sizing: border-box; font-weight: 700; margin-right: 0px; margin-left: 0px; padding: 0px; border: 0px;">趙杰稱。

  記者了解到,在江蘇泰州環(huán)保聯(lián)合會起訴6家化工企業(yè)的公益訴訟案件中,鑒定機(jī)構(gòu)接受委托開始工作時(shí),被告倒入河流中的廢酸隨河流的流動、自凈,已不能檢出,只能使用虛擬成本法進(jìn)行鑒定評估,嚴(yán)重影響到公益訴訟辦案效果。

  破解“排隊(duì)”鑒定難題 

  如何通過改革提高鑒定環(huán)節(jié)效率,是檢察機(jī)關(guān)要越過的一道坎。

  褚建新,他在浙江省檢察院從事司法鑒定工作已有30多年,曾長期從事殺人等嚴(yán)重暴力刑事案件的司法鑒定工作。檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟業(yè)務(wù)后,褚建新對司法鑒定之難深有體會。

  “公益訴訟是一項(xiàng)新業(yè)務(wù),我們?nèi)藛T少,檢測設(shè)備數(shù)量少、品種也不全。”褚建新觀察到,社會鑒定機(jī)構(gòu)動輒就有上千萬的檢測設(shè)備,人員充足,但檢察系統(tǒng)內(nèi)部的鑒定中心不但達(dá)不到社會鑒定機(jī)構(gòu)的水平。他考慮,借助“外腦”或可快速補(bǔ)足司法機(jī)關(guān)鑒定短板。

  2019年5月13日,浙江省人民檢察院、浙江省生態(tài)環(huán)境廳公益訴訟(環(huán)境損害)司法鑒定聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室掛牌成立,這是全國首家檢察機(jī)關(guān)與生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合建立的司法鑒定實(shí)驗(yàn)室。

  褚建新是成立該聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室的推動者,聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室有兩處辦公點(diǎn),分別設(shè)在浙江省檢察院檢察技術(shù)處(司法鑒定中心)和浙江省環(huán)境監(jiān)測中心。浙江省檢察院司法鑒定中心主要承擔(dān)全省各級檢察機(jī)關(guān)程序內(nèi)案件的司法鑒定,以及技術(shù)性證據(jù)的提取、固定和專門性審查工作。

  浙江省檢察院檢察技術(shù)處處長董梁介紹,2019年7月到2020年6月,浙江省檢察機(jī)關(guān)辦理生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)公益訴訟案件為2679件,在公益訴訟案件中占比近半,成立環(huán)境損害司法鑒定聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室,有望解決以往公益訴訟中司法鑒定慢、鑒定難的問題。

  “聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室相當(dāng)于是開了綠色通道,檢察機(jī)關(guān)遇到環(huán)境公益訴訟案件不用再去社會鑒定機(jī)構(gòu)‘排隊(duì)’等待鑒定,聯(lián)合工作機(jī)制可以保證案件能實(shí)現(xiàn)快速辦理。”董梁稱。

  褚建新也表達(dá)了類似看法,“有了聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室,檢察辦案能‘叫得應(yīng)’,我們能高效辦案。”

  為能讓公益訴訟案件線索實(shí)現(xiàn)快速“初步篩查”,浙江還探索以“勘查箱+”的模式建立“快速檢測實(shí)驗(yàn)室”?!肮嬖V訟案件中,違法事實(shí)的認(rèn)定是檢察機(jī)關(guān)立案的基礎(chǔ),快檢實(shí)驗(yàn)室建立后,因配備了取證勘查箱和檢測儀器設(shè)備,可快速取證,實(shí)現(xiàn)對違法事實(shí)初步認(rèn)定,進(jìn)一步提高了公益訴訟案件的辦案效率?!倍悍Q。

  快速檢測實(shí)驗(yàn)室已在浙江多地投入使用,在一起河道污染案件中,因配備“快速檢測實(shí)驗(yàn)室”,檢察機(jī)關(guān)僅用3小時(shí)即完成檢測,根據(jù)檢測結(jié)果提出合理的修復(fù)方案,檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議告知有關(guān)部門,督促其在10天內(nèi)完成河道周邊企業(yè)排污排查、河道清淤疏浚和垃圾處置。

  尋求司法鑒定的“替代方案” 

  增加鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量無法一蹴而就,緩解辦案與鑒定機(jī)構(gòu)之間的“供需矛盾”成為當(dāng)務(wù)之急。

  趙杰就此建議,可以在保證公益訴訟辦案質(zhì)量的前提下,將鑒定行業(yè)準(zhǔn)入門檻降低,在市級環(huán)保、自然資源等部門建立鑒定機(jī)構(gòu)。“當(dāng)前環(huán)境公益訴訟的案件絕大多數(shù)都是在基層院辦理,一些環(huán)境污染證據(jù)容易滅失,比如河流污染,下一場雨證據(jù)就沒有了,導(dǎo)致無法進(jìn)行鑒定,如果市級層面有鑒定機(jī)構(gòu)則可以快速及時(shí)鑒定?!?/p>

  尋找司法鑒定的“替代方案”成為改革的另一種思路。

  2014年12月底,江蘇省高級法院二審審理了一起環(huán)境民事公益訴訟案件,該案判6家被告企業(yè)共同賠償1.6億元相關(guān)損失。值得一提的是,這起 “天價(jià)環(huán)境公益損害賠償案”邀請相關(guān)專家出庭發(fā)表意見,這在傳統(tǒng)環(huán)境公益訴訟中并不多見。

  專家輔助人東南大學(xué)能源與環(huán)境學(xué)院呂錫武教授在庭審中發(fā)表意見稱,向水體傾倒危險(xiǎn)廢物的行為直接造成了區(qū)域生態(tài)環(huán)境功能和自然資源的破壞,無論是對長江內(nèi)河水生態(tài)環(huán)境資源造成的損害進(jìn)行修復(fù),還是將污染引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)降至可接受水平的人工干預(yù)措施所需費(fèi)用,均將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過污染物直接處理的費(fèi)用。

  一審法院采信專家意見,專家的觀點(diǎn)還被寫入法院判決,專家輔助人或?qū)<易C人在案件事實(shí)認(rèn)定中發(fā)揮了重要作用。

  2015年2月,最高人民法院通過《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》,其中明確具有專門知識的人在法庭上提出的意見,經(jīng)當(dāng)事人質(zhì)證,可以作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。

  在外界看來,承認(rèn)專家輔助人在公益訴訟中的作用,為司法鑒定提供“替代方案”,可以極大減輕公益訴訟原告在司法鑒定方面的壓力。

  褚建新也對此建議,一些公益訴訟案件事實(shí)清楚、污染小的案件,可以請2-3名專家對污染出具專家意見?!八痉ㄨb定需要嚴(yán)格規(guī)范的流程,專家意見可以在和被告溝通損害賠償時(shí)作為參考,如被告愿意主動進(jìn)行環(huán)境修復(fù),則案件沒有必要再向法院提起訴訟,也可以節(jié)約司法資源。